2022年3月，海南国际碳排放权交易中心（以下简称“海碳中心”）获批设立，目前筹建团队正在开展前期准备工作，预计今年下半年在三亚市注册落地。建议借鉴全国碳排放权交易市场启动上线交易半年多以来的经验，结合全国碳市场现状，在碳配额、交易工具、惩罚机制、信息披露和市场监管等方面，进一步优化海碳中心的建设。

一、全国碳排放权交易市场运行情况

2021年7月16日，全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）在上海环境能源交易所启动上线交易。截至2021年12月31日首个履约周期日，2021年期间全国碳市场共运行114个交易日，碳排放配额累计成交量1．79亿吨，累计成交额76．61亿元。2021年12月31日的收盘价为54．22元／吨，比首个交易日开盘价上涨12．96％。超过半数重点排放单位积极参与了市场交易，履约完成率达99．5％。

从交易额变动情况看，2021年7月至10月的成交量分别为595万吨、249万吨、921万吨、255万吨，11月成交量大幅增加至2303万吨，12月达到峰值13556万吨。其主要原因是高排放企业大量购买碳排放配额以抵消超额排放量，所以越临近履约截止日，市场交易额越高。进入2022年后，市场成交量大幅锐减，2022年前四个月的成交量分别降至786万吨、167万吨、71万吨和145万吨。

二、全国碳排放权交易市场运行存在的主要问题

（一）配额总量设定和分配方法不合理

目前全国碳市场采取自下而上的方式，先以行业基准计算每个企业配额，再汇总计算设定全国总量，排放基准线每个履约期制定一次，而且未制定碳排放总量和强度下降目标。因此企业无法设定长期减排计划，使碳市场惜售现象明显。据全国碳市场估算，2021年度配额分配总量盈余达3亿吨未交易。部分剩余配额的企业由于对未来配额分配不确定性的担忧，存在惜售心理，即使在配额富余情况下仍选择继续持有，供需关系失衡使接近履约截至日期（12月31日）时价格出现上涨。

（二）缺乏市场定价机制使履约期末出现集中交易

目前全国碳市场只纳入电力行业，且只有控排企业参与交易，市场容量较小，不利于碳排放的市场流动性和市场定价。当前全国碳市场为现货交易，无法提供减排激励的长期价格，企业无法测算未来一段时期低碳投资的成本和收益，无法体现碳市场对资源的引导作用。在这种情况下，全国碳市场履约期效应明显，而在非履约期交易的活跃度较差。从2021年7月16日开市至12月31日首个履约期完成，全国碳市场的碳价格从最初高于市场预期的48元／吨，一度跌至38．5元／吨，后随履约期临近，成交量和成交总额双双走高，在12月30日达到62．26元／吨的高位。

（三）碳排放权管理缺少高位阶法律支持

一是全国碳市场运营依托的法规依据主要为生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，对企业不购买足够配额履约的情况，按该管理办法仅能对违规企业处以二万元以上三万元以下的罚款，这种处罚力度与碳排放大户数以百万计的配额成本相比微乎其微。二是对碳排放企业的数据造假、违规交易等行为，缺乏有力的处罚条款，对重点排放企业缺乏硬约束力。三是部分排放企业对碳排放权交易管理办法的强制力持怀疑态度，参与交易的积极性不高。

（四）交易市场信息披露机制不完善

一是目前对交易机构、注册登记机构、重点排放单位和生态环境主管部门均有信息公开要求，但实际工作中对信息公开渠道、内容、模板等缺乏统一规定。二是各地区、机构在信息披露时，对配额量、排放量、履约企业数和名单、处罚情况等关键信息披露不完善，市场透明度不高。三是目前的信息披露机制既不利于企业掌握碳市场政策信息而及时采取相应的决策，也不利于形成有效的外部监督机制。

三、优化海南国际碳排放权交易中心建设的建议

（一）建立合理的碳配额总量控制和交易机制

为体现海碳中心对减排的促进作用，建议根据双碳目标，自上而下制定配额分配方案，先扩大碳排放有偿分配比例，再分阶段过渡到以拍卖为主的交易模式，以实现从强度控制过渡到总量控制。具体可分为四阶段：第一阶段即目前全国碳市场的模式，配额采取自下而上的分配方式，按照每个企业的实际碳排放状况来规定其排放额度，不设定整个区域总排放限值。第二阶段采取自上而下方式分配配额，并废除第一阶段剩余的碳配额，使碳配额发放量低于碳排放需求量，形成配额稀缺格局，同时降低免费发放配额量。第三阶段在前一个履约期配额总量基础上，以每年递减的动态机制确定碳排放上限。除免费发放、企业购买两种方式外，将拍卖作为配额分配的主要方式。第四阶段实施市场稳定储备机制，将历年碳盈余转入储备市场以平衡市场供需。并在前期减排措施取得明显成效基础上，以更快的速度降低碳排放上限，直至达到碳达峰、碳中和目标。

（二）分阶段扩大碳市场履约交易主体和交易工具

建议根据海碳中心发展和减排要求，逐步将航空、造纸、建材等高排放行业纳入海碳中心交易主体。并增加交易工具，让碳交易市场真正发挥资源配置作用。一是以由少到多、由点到面的原则。第一阶段增加电力及能源密集型工业部门；第二阶段增加航空部门，同时将交易标的物由二氧化碳扩大至电解铝行业产生的全氟化碳等其它温室气体；第三阶段对重点排放行业如钢铁、水泥设定每生产单位的排放上限；第四阶段将道路运输、建筑以及海运等纳入管控范围。二是扩大交易主体和产品。为扩大碳资金规模、活跃碳交易市场，将海碳中心的参与主体由企业扩大至银行、碳基金、私募投资基金等机构。并创新碳金融产品，推出碳期权、碳期货等碳金融产品，为市场参与者提供多样化的交易工具。

（三）制定严格的碳配额履约惩罚机制

建议对在海碳中心交易的企业履约情况实施年度考核，要求企业每年按时提交上年度经第三方机构审核的排放量及排放配额总量报告，如未提交报告或超配额排放将给予处罚。处罚事项可包括：一是经济处罚，即对每吨超额排放量给予高于市场成交均价的罚款；二是要求违规企业在下一履约年度，通过市场交易补足本年度超排额等量的碳排放配额；三是通过各大媒体向社会公布碳排放违规企业名单，引入外部监督机制提高社会影响。

（四）建立统一和分级别的信息披露机制

建议提升海碳中心信息披露力度，由主管部门和交易中心全面披露排放总量、配额总量、交易量及价格、未履约重点排放单位的惩处情况、完成履约企业的奖励情况、海碳中心建立后的减排情况等信息，充分发挥社会公众、行业协会、新闻媒体等对碳市场运行的监督作用。一是完善碳交易中心信息披露制度，出台法规明确相关各方在信息披露、职业保密和信息获取等方面的责任。二是建立统一的信息披露平台，及时对外公布关于碳交易法律政策、市场运行、企业履约、有关配额的拍卖、交易等重要信息。三是分级别进行信息披露，如省级层面主要披露年度总配额分配数量、分配配额交易数量、经核证的碳排放量、履约配额数量等信息；市级层面披露各地、各行业配额总量、履约和清洁发展机制限额比例、拍卖配额数量等；企业层面则披露排放管制设施、核证排放和履约情况等信息。

（五）将海碳中心金融交易行为纳入金融监管范畴

建议完善自贸港金融监管规则，将海碳中心纳入严格的金融监管范畴。海碳中心现货、期货、期权、金融衍生品等交易有可能涉及金融交易或金融风险，金融监管部门应对海碳中心中出现的违规行为行使监管权。但鉴于碳市场的特殊性，可在现货交易规则上给予一定程度豁免，将海碳中心的普通商品交易行为和金融交易行为分类监管。如企业只使用自身账户、以减排为目的、非金融服务和非高频交易，可给予金融监管豁免。